十年信托演化史 23万亿规模还需加强监管

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自2007年信托公司重新登记以来，已整整过去十年了，在这期间信托行业持续稳健发展，截至2017年二季度末信托资产管理规模超过23万亿元，这一切都离不开有效的监管。那么，我国信托业监管在这10年里发生了哪些变化，还有哪些不足，未来发展趋势怎样呢？

　　本文作为十年中国信托业回顾系列的第二篇，聚焦信托业监管，接下来还会聚焦信托业务以及信托公司，后续会逐步更新。

　　本文仅代表个人观点，不代表所在机构，本文已发表在《金融博览》。

　　一、过去：这十年信托业监管演进及特征

　　2001年，《信托法》出台后，信托行业发展有法可依。2007年，信托公司重新登记后，相关监管制度加快出台，涉及信托公司监管、集合信托业务监管以及各细分业务规范，同时加强了行业基础设施的建设，建立信托行业保障基金、信托登记制度等，逐步形成了相对立体化的监管体系，这为信托业稳健可持续发展奠定良好基础。2007年至今，信托行业监管明显划分为两个阶段，第一阶段为建立基础监管规范的阶段，第二阶段为完善行业监管构架的阶段。

　　第一阶段为2007年至2013年，这一阶段主要是确立信托行业发展的基本规范，尤其是银信合作、房地产信托等热点业务领域频繁出台了一系列监管举措，有利于强化信托公司稳健合规经营。在这一阶段，伴随《信托公司集合资金信托计划管理办法》、《信托公司管理办法》、《信托公司净资本管理办法》等监管法规的颁布，正式确立新时期信托业“一法三规”监管框架和体系，信托业发展进入一个新时期。《信托公司管理办法》对信托公司的经营范围及进行了重新界定，将信托公司定位于“受人之托，代人理财”的专业化金融机构上来，更加明确了信托公司发展目标。同时，在监管基本框架确立后，监管注意力逐步聚焦信托公司业务发展和规范，相继发布了《银行与信托公司业务合作指引》、《信托公司参与股指期货交易业务指引》、《信托公司证券投资信托业务操作指引》等相关信托业务监管制度，而且也包括对于票据、银信合作、政信合作的窗口指导开始增多，这表明监管部门开始更加注重微观基础业务的发展。而且，《关于支持信托公司创新发展有关问题的通知》表明监管部门也加大支持信托公司创新发展。

　　第二阶段为2014年至今，中国信托业的监管体系发生了自2007年的又一次翻天覆地的变化，这源于监管理念的更新与重塑，主要体现在监管部门更加关注行业监管构架的完善以及逐渐解决行业发展痛点，同时加强已有监管制度落实的监督、惩罚力度，着眼于促进行业回归本源，实现健康、可持续发展。在2013年、2014年、2016年信托业年会上监管层相继提出了行业八大机制、八大责任和八大业务等监管新理念，正是在这些监管新理念的指引信托业监管体系再一次发生了大的变革，这也是信托业新常态的特点之一。2014年至今，信托行业监管政策较少聚焦业务层面，主要强化行业规范化建设和弥补行业发展短板，强化监管制度供给，推动行业做大做强。2014年、2016年，监管部门相继下发了《关于信托公司风险监管的指导意见》、《关于进一步加强信托公司风险监管工作的意见》，这两份文件聚焦了信托业面临的突出风险问题，而且逐步涉入到公司治理、风险管理体系等方面，对于信托行业风险管控具有深远意义；2014年下发的《信托业保障基金管理办法》、2017年下发的《信托登记管理规则暂行细则（征求意见稿）》，这聚焦行业基础设施建设，前者为防止行业发生系统性风险提供了保障，而后者有利于解决信托业务透明性以及信托产品流动性不足的问题。信托公司监管评级和行业评级的开展，则促进行业优先劣汰，引导信托公司有序竞争。2014年以来另一重大趋势是，监管部门对于信托公司行政处罚力度，逐步增强，2017年截至目前已开发罚单10张，超出去年全面数量，年底前还有可能增加。

　　二、现在：信托业监管存在的不足

　　经历了近10年的不断优化和升级，现有监管体系已经相对完善，当然信托业发展时间短，需要不断针对行业发展的新形势和新趋势，加强规范和强化监管，从目前看，我国信托业监管主要存在以下问题：

　　第一，顶层制度供给仍不足。虽然我国已制定了《信托法》，用以规范信托关系，通过《信托公司管理办法》等形成信托行业的监管框架，然而主要顶层制度仍不足，主要表现为：一是信托业法缺失。目前，《信托公司管理办法》作为部门规章，法律层次较低，适用范围有限，对于信托公司权益保护不足。伴随资管市场的逐步开放，银行、券商等金融机构都已开展类信托业务，资管行业较为混乱，通过制定信托业法律，有利于统一信托业务经营规范。二是信托行业退出和准入机制缺失。我国信托行业准入、退出机制依然不健全，我国信托行业进入门槛较高，主要体现在监管部门的严格审批制度，不发放新的信托牌照，主要以重组原有信托牌照为主；信托公司经营日益分化，部分信托公司经营不善，但信托公司退出机制缺失，不利于行业的优胜劣汰和资源配置优化。三是基础行业发展那制度不完善。我公司信托业务在会计、税收、信托财产登记等制度非常不完善，不利于信托业务规范化发展，也阻碍信托业务的有效发展。

　　第二，现有监管制度有待完善。这些年监管部门出台了大量监管制度，然而随着信托业的不断发展 ，部分制度已体现出了不适应现实情况的问题，需要不断完善。一是《信托法》有待完善，2001年出台的《信托法》已经过去了16年，当时立法背景已经发生了很大变化，诸如以信托财产登记作为信托生效的重要前提条件，然而这与国外仅将信托财产登记作为对抗第三方的重要法律依据有一定差异，而且我国迟迟仍未建立起信托财产登记制度，已经在一定程度上阻碍了财产权信托的发展。二是信托保障基金制度有待完善，2014年出台信托保障基金制度后，为行业发展建立了安全网，有利于提升投资者信心，但是，从具体执行看，信托保障基金使用要求和流程并不明晰，利用效率并不高，基金经营管理透明性不高，财产权信托缴纳的保障基金在项目结束后是否需要退回仍不清晰。未来还需要针对信托保障基金缴纳项目类型、最高认缴规模、具体可使用情形以及管理透明性等进行优化和完善。三是房地产信托业务、政信业务、银信业务等相关规范多以通知形式，在不同年份下发了不同要求，缺乏统一而系统的业务监管制度规范和指引。

　　第三，部分领域监管制度仍有待补充。虽然信托监管体系已经相当丰富，但是在部分领域仍有存在盲处之嫌，还需要加以规范。一是受托人责任仍是缺失，虽然《信托法》、《信托公司管理办法》均对信托公司作为受托人履行职责的原则性要求，但是仍缺乏可操作的详细指引，这些年信托监管更注重事后监管，但是对于信托关系最为依赖的受托人尽责方面的具体监管措施不足，因此，有必要加快建立受托人履职规范，有利于划分委托人和受托人责任，促进逐步打破刚性兑付。二是业务集中度监管要求不足，目前大部分信托公司仍以债权融资为主，而且对于个别债权人的投融资规模非常大，达到十几亿甚至几十亿，在刚性兑付的当下，一旦出现黑天鹅事件，则信托公司自身都难以应对，将会对行业产生非常大的冲击，因此有必要加快建立部分投融资业务的集中度监管要求。三是信托公司作为金融机构在产品营销、分支机构建设方面受到极大限制，而针对异地开展业务，信托公司通常采用变相的方式突破现有监管要求，这本身有可能游离于监管掌控之外，不如变堵为疏，通过明确的制度规范科学合理指导信托公司开展异地经营和产品销售活动。四是监管部门一直鼓励信托公司专业化经营，发起设立专业子公司，然而目前并没有明确的监管制度对发起设立子公司的条件、后续监管等做出相关规定，导致很多信托公司设立了较多的子公司及孙公司，业务经营更加复杂化，也容易形成风险隐患。

　　三、未来：我国信托业监管展望

　　我国信托业正处于快速发展阶段，加之可借鉴经验较少，这对我国信托监管部门是较大挑战，如何很好的把握信托业风险又促进行业稳健可持续发展确实是个不容易解答的命题，我国信托业监管部门担负了很大的重任。未来我国信托业监管可能的走向为：

　　第一，监管部门正逐步构建更好引导信托业回归本源的监管体系。自2007年以来，监管部门一直强调信托业回归本源，提倡“受人之托，代人理财”的行业定位，但是这些监管倡议并没有落实到位，或者仍处于一种认知和探索过程中。自2014年以来，监管部门提倡的八大机制、八大责任、八大业务是对中国信托业回归本源的一种新的认知和方向，回归信托精神所倡导的忠诚和创新，在新监管理念的引导下，中国信托业监管体系将呈现新的变革和创新，构建面向未来的监管体系，促进信托行业发展向透明化、尽责化、创新化、高效化方向演进。

　　第二，监管政策加快落地，行业游戏规则重塑。自2014年，信托业监管政策大动作不断，目前已进入加速设计和落地阶段，除了已落地的《信托业保障基金管理办法》、《信托公司行业评级指引》、《慈善信托管理办法》等监管制度落地。未来还有很多新的监管政策征求意见或者出台，诸如《信托业务尽职调查指引》、《信托公司子公司管理办法》、信托产品登记以及流转平台运行、信托业信息系统平台运行等，部分创新业务也可能逐步制定行业操作指引。总之，未来2-3年内信托业监管体系塑造进入快速实施和落地时期，整个行业运行和市场规则将继续面临较大变革。

　　

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