从欧美实践看对大型科技企业的监管

　　对大型科技企业的有效监管并不能简单等同于加强监管，而是要通过监管促进企业规范发展，引导大型科技企业更多地提升社会责任感，提升中国在数字经济领域的国际规则制定权。

　　黄亚玲

　　近日，欧洲议会、欧洲理事会和欧盟委员会就《数字市场法案》达成一致，对大型科技企业的监管提出了更高的要求。实际上，这是以欧盟、英国、美国为代表的欧美发达经济体对大型科技企业强监管的再次投射。

　　与欧美相比，中国大型科技企业起步晚，但后发优势显著，国际竞争力逐年增强。与此同时，伴随发展而生的安全性、合规性和社会性问题也日益凸显，如何监管成为中国当前高质量发展阶段的现实问题。因此，研究分析欧美对大型科技企业监管实践背后的理念，有助于为中国对大型科技企业监管体系的优化提供借鉴。

　　谁来监管

　　从目前的监管主体来看，欧美尚不存在独立的专业监管机构，其监管职能主要由现有部门或机构来承担。

　　美国的监管主要体现在国家层面和地方州政府层面。在国家层面，美国联邦贸易委员会和司法部对反垄断、泄露用户数据、舆情等方面拥有独立调查权，外资投资审查委员会则主要负责有关国家安全的外商投资交易的审查。美国国会众议院司法委员还设立反垄断小组，同政府相关职能部门一起反垄断。在地方州政府层面，主要承担对企业提出反垄断、用户隐私保护等调查的职能。

　　欧盟的监管职能主要由欧盟委员会和欧盟成员国所承担。欧盟委员会可以独立调查大型科技企业的并购、避税等活动并提起诉讼，同时也拥有立法权，法案效力不仅适用于各成员国，也适用于欧盟之外。欧盟内各成员国则依据本国法律单独提起反垄断、税收等调查和诉讼。英国主要是由央行 金融行为监管局对大型金融科技企业进行监管。

　　如何监管

　　从监管理念来看，欧美对大型科技企业的监管没有采取“一刀切”的做法，而是体现出一种追求监管与市场化平衡的思想。既重视司法的规范和监督作用，同时又试图打造一个公平竞争的市场环境。不过，目前，欧美大型经济体之间对大型科技企业的监管尚未达成通用的监管规则。这种“分散化”的监管不利于对科技巨头形成可持续的有效监管。

　　从监管对象来看，除了对本土企业和外资在本土的业务进行监管外，还对同国外机构有联系的公司以及在海外服务器上存储信息的国内公司进行监管。

　　监管什么

　　从监管目标看，欧美对大型科技企业的监管旨在保障政府对经济和政治的控制权、保护国家信息安全、维护市场公平竞争秩序、保障个人隐私和公众利益等。在对本国企业和外国企业进行监管时，这些监管目标的优先顺序会有所不同。比如，美国对本国企业的监管更侧重于保障经济和政治控制权的稳定以及市场秩序的公平竞争，而对外国企业的监管则更偏重于保护国家信息安全，必要时，甚至作为国家博弈的筹码，用以遏制企业所在国发展，从而实现本国在国际政治经济体系中的利益诉求。

　　整体看，监管目标侧重的差异化直接决定了欧美对外国企业的监管比对本国企业的监管更加严格，从而也决定了监管内容偏重的差异化。对本土企业的重点在于隐私、合规和金融等方面，对外国企业的重点在于信息安全和税收等方面，实现保护国家和公众利益、保护市场公平竞争和避免系统性风险的目的。具体监管内容如下：

　　（一）对信息数据的监管

　　美国弗吉尼亚州2021年通过了《弗吉尼亚州消费者数据保护法案》，加州2020年实施了《加州消费者隐私法案》。伊利诺伊州、得克萨斯州和华盛顿州实施了关于生物隐私信息的监管法规。欧盟2018年在统一28个国家数据保护条例的基础上，出台了《通用数据保护条例》，为欧盟成员国立法保护个人数据设立了最低标准。该条例除了适用于欧盟本土公司和在欧盟内的国外公司外，也适用于为欧盟内的数据主体提供商品或服务的数据控制者或处理者。英国政府则成立数字市场部门，对谷歌和Meta等大型科技公司采取新的监管措施，要求企业于2021年4月开始必须在使用用户数据方面保持公开透明。

　　（二）对信息安全的监管

　　美国信息安全法律涉及政府信息安全、打击计算机 犯罪、保护个人隐私和保护关键基础设施等多方面。

　　（三）对数字版权的监管

　　关于网上作品的临时复制、文件的网络传输、数字出版发行、作品合理使用范围的重新定义、数据库的保护等，美国制定了《数字千年版权法》，规定未经允许从互联网下载音乐、电影、游戏、软件等为非法，网络著作权保护期为70年。欧盟议会2019年4月正式通过《数字单一市场版权指令》，该指令第十七条对在线内容分享平台的版权内容过滤业务做了实质性规定，要求网络服务提供者对其储存、提供的第三方内容承担向权利人获取授权、过滤侵权内容、汇报过滤情况等义务。如果没有及时制止，企业就要对侵权行为负责。

　　（四）对运营合规的监管

　　美国对大型科技企业反垄断的监管也采取新的措施。2022年1月20日，美国参议院司法委员会审议通过了两部新的反垄断法 案，分别为《美国在线创新与选择法案》和《开放应用市场法案》。2021年12月，美国根据《哈特-斯科特-罗迪诺法案》“所有大型并购交易必须同时向美国司法部和联邦贸易委员会提交提案”的规定，启动对Meta Platforms以4亿美元 收购Supernatural开放商的交易展开反垄断调查，要求这些公司提供此前没有根据该法案向反垄断机构报告的收购信息。欧盟委员会今年已展开对微软云计算 业务和软件授权业务展开反垄断初步调查。

　　（五）对数字金融的监管

　　美国对大型科技企业所涉及的金融业务，按其功能纳入现有金融监管体系中进行统一监管。美国众议院2019年通过《金融科技保护法案》，设立“打击恐怖主义和非法融资独立金融科技工作组”，创建金融创新办公室和金融科技董事顾问委员会，加强对金融科技初创公司的监管。2022年3月28日，美国众议院公布《电子货币和安全硬件法案》该法案要求美国财政部开发和试点一种电子版本的美元，着眼于保护交易中的隐私和匿名性。欧洲议会和理事会2015年颁布了用以监管支付服务的《指令（欧盟）2015/2366》，主要从授权与通行证、资本要求、客户资金保护、支付的安全保障、资金冻结或拦截等方面监管包括金融科技企业或机构在内从事支付服务的机构。

　　（六）对数字税务的监管

　　美国目前对大型科技企业的数字税务尚未制定专门的监管法案。欧盟的《数字单一市场版权指令》第十五条是“链接税”条款，新闻出版商有权与互联网、搜索引擎、社交媒体等大型科技企业实行授权许可，原创者有权分享新链接所产生的额外收入。法国依据2019年出台的“数字税”法要求脸书补缴1.06亿欧元 的税款。英国于2020年4月起对提供社交媒体服务、搜索引擎或在线市场的大型科技企业，包括亚马逊、谷歌、苹果多家科技巨头征收2%的数字税，该税适用于全球销售额超过5亿英镑 而且至少有2500万英镑来自英国用户的企业。

　　（七）对舆情内容的监管

　　美国国会对大型科技企业是否从色情、暴力、仇恨言论、极端内容等有害内容中获利以及传播错误信息和仇恨言论、操纵选举等都进行严格监管。美国国土安全部分布在各地的指挥中心对网上公共论坛、博客、留言板等进行常规监控。欧盟、英国等多个经济体也在推动大型科技企业对内容的传播承担更多责任，比如极端主义宣言。

　　结论

　　从欧美对大型科技企业的监管实践来看，其背后不仅有经济效益和社会公众利益的考量，同时还体现了对一种政治考量，对国内企业监管背后的政治考量主要是避免资本过大以至于控制本国政治，对国外企业监管背后的政治考量则主要是将其作为一种遏制他国发展的战略，避免本国在国际政治经济体系中控制权的降低。从这个角度看，对大型科技企业的有效监管并不能简单等同于加强监管，而是要通过监管促进企业规范发展，引导大型科技企业更多地提升社会责任感，提升中国在数字经济领域的国际规则制定权。具体可以从以下几方面入手：

　　一是分类监管。相关监管机构可以按现有职能将大型科技企业纳入重点监管范畴，实行梯度监管。在发展初期，监管目的以鼓励创新、激发企业活力为主，在金融和税务等方面采取宽松的管控模式。在成熟期，监管目的以保护公平竞争、防范系统性风险为主，在合规和金融等方面加强监管。

　　二是以数据监管为重点。数据已经成为数字经济时代下重要的生产要素，要安全有效地推动数据利用、共享和流通。这就要求加强对信息数据、信息安全、舆情内容等方面的监管。要推动企业对数据的流动承担更多责任；要建立信息披露制度，要求大型互联网服务提供商披露内部运作模式，定期发布详细、通俗的有害内容报告。要对外部第三方审计机构开放公司内部的内容审核机制，进一步提高内容机制的透明度。

　　三是参照金融控股集团监管科技企业的金融业务。要对大型科技企业建立产业生态圈的予以重点关注，确保企业的独立性，防止风险交叉和传递。要采取宏观审慎的原则，对其资本充足率、资产负债表、信息披露制定出台新的准则。要对违规企业予以问责，实行禁业、取消牌照等惩罚。

　　四是进一步完善法律法规。比如，出台《大型科技企业监管通则》，对当前监管框架下尚未覆盖的监管领域制定规则，明确企业的职责边界，包括隐私保护、共享数据的权属划分、税收等方面。

　　（作者系深圳前海汉唐股权投资基金 管理有限公司研究员、经济学博士）

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