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如何辨别PPP真假?


国内对不同的PPP实施模式目前存在一些争议,因为目前从各级政府、学术、实操等各个层面,对PPP合作模式的解读及实效都有不同的看法,近半年以来,我与各方在交流PPP合作模式的时候大家基本都能说出一些自己独立的观点,并对PPP不同的合作模式与投资运营实效有不同的褒贬看法,乍一听似乎有些道理,但仔细一琢磨都还存在一些盲点与误区。因此,谁才是“正统”?自然也就各说纷纭。

政府投资项目采取PPP模式投资建设的,社会合作主体必须由地方政府或授权单位采取政府采购方式(一般采取招投标或竞争性磋商)进行甄选。根据PPP相关法规对PPP项目公司各股东持股比例的要求,本地政府所属的国资公司不允许控股;社会资本可以是建设运营主体,也可以是单一的投资机构(资金),笔者认为,最佳的社会资本应该是专业的建设运营主体与资金方的有机结合(联合投资主体)。

PPP合作对于跨区域的社会主体没有企业类型与性质上的限制,可以是国资公司,也可以是民营企业,但财政部的PPP专项发展基金的申请要求社会主体中必须有纯民营企业持股。另外,运营环节是PPP合作模式的核心要素之一,原政府投资建设项目的BT代建模式就因缺少运营环节被新法规踢出PPP实施模式。

国家层级提倡各级政府大力推广PPP合作模式,具体制定游戏规则的主要是财政部与发改委,财政部关注的核心是存量债务的规模控制和风险消化,以及在建项目的债务安排与后续建设资金解决问题;发改委关注的核心是确保在建项目的后续投资资金的解决,以及新增项目的资金来源问题。

根据地方政府投资建设项目的性质和特征,主要有经营性项目、准经营性项目与非经营性的项目。对应PPP合作模式,不同类型的项目拥有各自不同的运作特点:

经营性项目主要通过项目的收益来收回投资成本并获取一定比例的投资回报,这种是典型的使用者付费模式;目前,经营性项目属于好女不愁嫁,大多由非平台类国资公司持有经营,由于拥有良好的现金流,所以资产证券化或贷款相对容易,以经营性项目进行PPP合作也是市场追逐的热点。

准经营性项目虽然有一定的营业收入,但主营业务收入往往不足以支付运营成本与投资回报,更谈不上收回投资成本,这类项目主要采取可行性缺口补助模式(政府补贴),虽然没有很高的收益,但拥有相对稳定的现金流,且项目投资的安全性相对较高。因此,央企、国资与上市公司等对这类项目比较青睐,例如污水处理、环境治理、网管建设、煤电燃气等项目;目前,这类PPP合作项目得到社会各方的认可,并称之为“真实性PPP合作模式”。

非经营性项目主要是无主营业务收入的公益性项目,主要采取政府付费模式,一般由地方财政预算支出(以项目投资拨款方式)或直接政府采购方式。目前,非经营性项目的PPP合作是我国地方政府PPP模式的主流,无论数量还是规模都占主导地位,但操作难度较大、利益博弈较难均衡,虽然仍是债务融资实质,但债务出表是各地政府的一致要求。非经营性项目的PPP合作方式与流程一般为:PPP项目公司的各股东根据所占公司股份比例投入资本金 =》 社会主体负责项目投资建设资金的统筹安排(包括政府投资部分) =》 项目建成后由PPP项目公司或委托运营商进行一定时间的运营 =》 最后,根据PPP协议的约定由指定对象溢价回购或接受资产的移交。对于公益性政府投资建设项目,地方政府可以组建PPP项目公司,也可以不组建项目公司直接采取PPP模式进行合作,可以由PPP项目公司建设完成后由政府采购并交其运营,也可以通过财政拨付方式逐年拨付投资(归还占用资金)并支付资金占用费。此类项目大多属于公益性项目,例如开放式公园、无收费权的路桥、环境治理等。笔者将这类项目的PPP合作模式称之为“融资性PPP模式”,很多人对此类项目的投资建设与运营采用PPP合作模式的合规性与真实性存有异议。

笔者认为,其实PPP合作模式不存在真假问题,只要能与国家推广PPP合作模式的真实意图保持高度一致,并符合PPP合作要素,拥有相适应的社会投资主体、有利于地方政府债务管理、提升公共产品的供给质量与运行效率、以及改善地方政府的财政投融资环境等作用,无论是投资建设并长期持有运营项目资产,还是拉长政府投资项目的财政支出期限,或者是短期降低政府债务规模、或者是无负债盘活应收债权主体的存量资产,应该说,这都是有效的PPP合作模式。

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